治国理政二期“实事求是队”自四月以来，围绕中国人民大学农业与农村发展学院教授仝志辉老师关于“城乡社区治理现代化的异同与工作思路”的讲座，结合“城乡治理的一体化趋势”这一主题，分组展开线上、线下多次研讨会。研讨成果分为上中下三篇，上篇围绕城乡治理一体化的时代背景、目标进行论述，中篇阐述实现城乡治理一体化的难点，下篇聚焦实现城乡治理一体化的可能路径展开讨论。本文为上篇。

城乡治理一体化：背景、原因和目标

（一）时代背景与概念界定

1、时代背景

城乡一体化的思想产生自上个世纪。改革开放特别是从上世纪80年代末期以来，我国城乡关系变动激烈，发展不均衡问题受到广泛关注。其中，农业、农民、农村问题长期受到国家重视。1982-1986年中央连续5年发布以农业、农村和农民为主题的中央一号文件，对农村改革和农业发展作出具体部署。进入新世纪以来，从2004年开始，连续15年发布以“三农”为主题的中央一号文件，彰显党中央对“三农”问题的重视，也直接推动“三农”发展进入新的历史阶段。中央一号文件的主题从农村改革、农民增收，到新农村建设、农业基础设施、农业科技创新、现代农业发展、农业现代化、乡村振兴等，不仅囊括农村制度层面，而且直接涉及到农业农村的发展。

21世纪以来，为解决城乡发展均衡性问题，我国城乡发展政策经历城乡统筹—城乡一体化—城乡融合的演进过程。2003年10月，党的十六届三中全会明确提出统筹城乡发展，位于5个统筹的首位，核心是要解决城乡收入差距加大、城乡之间发展不平衡、城乡居民享受公共服务不均等问题。政策更侧重于政府行为，由政府指导资源配置。2012年11月，党的十八大报告明确提出“推动城乡发展一体化”，形成以城带乡、城乡一体的新型城乡关系，政策重心依然侧重于城市，以城市带动乡村的发展。党的二十大报告中提出，要全面推进乡村振兴，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动，促进区域协调发展，深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。

2、概念界定

“城乡一体化”这一概念自1983年提出以来，诸多学者从不同视域出发对此进行系统研究，成果颇丰。从城乡关系的角度来看，有“城乡融合”、“以城带乡”、“以乡促城”等不同路径的关系阐释。从一体化的具体呈现来看，交叉覆盖社会学、农学、经济学等诸多学科，涵摄户籍、土地、金融财税、社会保障、劳动就业、城乡教育、医疗卫生、公共服务、社会管理和生态发展等诸多领域。可见，“城乡一体化”是包罗城乡各个方面的一个综合性概念，同时蕴含着城乡协同发展的辩证关系。

聚焦到“社会治理”领域，便自然形成“城乡治理一体化”的概念。治理的主体包括政府、公民、社会组织等，置于城乡一体化的语境中，社会组织可以具化到集体村社、街道社区等，这不仅是由上而下进行社会治理的抓手，也是自下而上反馈民意的渠道。城乡治理一体化并不意味着同一化，我们既不能完全割裂二者，更不能把城市社区与集体村社混为一谈，要求所有举措都整齐划一。这就对协同治理提出了更高的要求，务必要符合城乡各自的实情，根据不同的基础性制度制定不同的社会治理规范，采取适宜的工作方式回应不同群体的不同需求。

3、具体特征

从历史上看，在很长一段时间中，对城乡的治理制度都是分野的。而城乡治理怎么从分野变为“一体”？党国英（2020）提出了城乡治理一体化应包括以下内涵：

第一，财产权的城乡一致性。财产权设置既影响效率，又影响平等，因此对社会公正有重大影响。我国实行土地公有制，然而在行政村这一等级，土地公有制的主体是集体；乡镇及以上的层级主体则为政府，具有鲜明的差异。

第二，公共服务城乡覆盖水平与布局相对均衡，城乡居民的公共服务享有水平基本无差异。公共服务均等化是我们党一直以来的追求目标。在小的乡村居民点上，可以没有公共服务设施，但居民的公共服务需求可以在离居民点不远的城市就近得到满足。

第三，承载社会治理功能的权威机构设置在城乡之间无差异。现阶段，在中国乡村权威的议事机构仍旧是以基层自治组织为核心的，附带的是宗族群体。而在县一层级，代表性的议事机构则为政府各组成部门。

（二）原因分析与目标设定

1、实现城乡治理一体化的必要性

城乡二元结构形成建立了城乡两种不同的经济体制，对人口进行不同社会身份的识别，从社会福利上、实物分配上都实行了不同的制度。城乡二元结构在特定发展阶段带来了一定作用，为促进工业和城市的发展提供了一定动力，但随着经济发展，其带来的城乡差距问题也逐渐显现，而城乡长期发展的不平衡，成为了当前制约城乡社区治理一体化和现代化的主要障碍。

随着“三农”问题日益严重，2006年我国全面取消了农业税，同时，通过财政转移支付等政策设计，我国进入了“以工补农、以城带乡”的和谐发展阶段，但是当前我国的城乡二元治理结构并未发生根本性改变。工业部门和农业部门的根本经济结构上的差异导致长期以来城乡经济发展一直存在差距，国民收入分配上城乡差异较大，同时二者产业结构也未能协同发展，城乡二元结构带来的问题逐渐演化为区域问题。其次，劳动力、资本和土地等要素的流动存在壁垒，使得农村的资源配置效率低下。除此之外，较大的城乡公共服务差距以及随着人口迁移带来的城市内部的权利结构的矛盾也都是当前城乡二元治理的问题所在。这一切同我国已是世界第二大经济体的地位，同社会主义共同富裕的要求是不相称的，因此，如何改变当前城乡二元治理结构也是加强基层治理体系和治理能力现代化道路上不可忽视的问题。

2、实现城乡治理一体化的重要性

习近平总书记在中央财经委员会第十次会议上指出，共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。回顾党的百年奋斗历史，在党的领导下，我国工业信息化和农业机械化水平逐步提升，城乡发展逐步实现现代化转型。在新的历史条件下，锚定新型城乡关系，推进城乡治理一体化，有利于解决因城乡发展不平衡所致的各种矛盾，推进共同富裕，促使全体人民共享改革发展成果。新时代背景下的城乡治理一体化是我党实施乡村振兴战略、实现城乡协调发展的必然要求，也是形塑共同富裕大格局的实践需求。

中共十九届四中全会明确了推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标，为我国实现更高水平、更高质量的治理锚定方向。城乡治理一体化作为国家治理现代化的重要组成部分，直接影响着城市与乡村的互动调整、社会利益关系的协调疏导和城乡命运共同体的打造构建，对协同治理发展的相关理论研究与应用提出要求。只有发挥好城镇化建设与乡村振兴的战略协同作用、将城乡融合发展理念融入国家治理体系，才能为实现国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础。

3、新时代下城乡治理一体化的目标

新时代以来，党和国家高度重视城乡治理一体化，针对城乡治理一体化提出新见解，指明新方向。十九大报告指出，我国城乡区域发展和收入分配差距依然较大，提出建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的目标。十九届四中、五中全会及“十四五规划”均重复并强调了这一目标。二十大报告进一步指出，要着力推进城乡融合和区域协调发展。这一提法将城乡融合置于区域协调发展之前，在强调城乡治理的同时，更为指明了城乡治理一体化的下一步目标。

城乡治理一体化，短板在农村，着力点也应在三农。一方面，要建立深化农村农业改革的目标，完善农村农业生产、经营、产权等制度性设计，提高农民参与生产、转型发展的积极性，提升农村发展的内生动力。另一方面，要建立促进发展要素向农村流动的目标，从资金、管理、技术、人才等多方面将资源向农村适度倾斜，扩展解决三农问题的外生资源和禀赋。

【参考文献】

党国英.论城乡社会治理一体化的必要性与实现路径——关于实现“市域社会治理现代化”的思考[J].中国农村经济,2020(02):2-13.

分工情况

（编辑｜朱小双）