治国理政二期“实事求是队”自四月以来，围绕中国人民大学农业与农村发展学院教授仝志辉老师关于“城乡社区治理现代化的异同与工作思路”的讲座，结合“城乡治理的一体化趋势”这一主题，分组展开线上、线下多次研讨会。研讨成果分为上中下三篇，上篇围绕城乡治理一体化的时代背景、目标进行论述，中篇阐述实现城乡治理一体化的难点，下篇聚焦实现城乡治理一体化的可能路径展开讨论。本文为中篇。

城乡治理一体化的难点：当前城乡治理的分异

1、治理逻辑不同

城乡治理一体化面临的第一个难点是治理逻辑不同，由于城乡社区治理面临着基础性制度、社区分类标准、需要回应的居民需求、社区治理的工作方式等方面的差异，在实际的城乡治理过程中有着不同的治理逻辑。城市社区的治理逻辑大体为精细化治理，而乡村社区的治理逻辑基本为模糊化治理。随着数字技术赋能城市治理，以大数据、人工智能为技术支撑的精细化治理模式是城市社区治理的基本治理逻辑，如小区基层治理精细化、社区体育精细化治理、城市环境精细化治理等方面，均有许多案例；而乡村社区治理中由于治理主体、治理对象、治理空间和治理规范等方面存在模糊化特点，在实际的治理过程中，大部分情况下还是遵循着模糊化治理逻辑。如村改居治理、乡村生态环境治理等方面存在着很多模糊性，要实现城乡治理一体化的目标，首先要强调乡村社区治理从模糊化状态走向清晰的精细化治理状态，需要发挥基层政府在社区治理中的主导作用，大力培育和发展社区社会组织，建立和完善适合不同社区的治理模式。

2、治理场域不同

结合场域相关的文献，本文将治理场域定义为社会多元行动主体为了处理公共事务而建构的、其关系和行为模式受到普遍认可和接受的制度生活领域。因此，城乡治理场域的差异体现在治理场域构成主体、治理主体的互动关系、治理场域运行的制度三方面。

首先，城乡治理场域构成主体的差异主要是治理对象的受教育水平、异质化水平、稳定性水平不同。在受教育水平方面，随着近年来我国城市化进程的加速发展，城市经济发展由于其独有的优势，明显的快于乡村，城市经济的发展能够为民众提供更多的就业机会、更好的物质条件、更好的教育条件，这一系列的优势使得国家教育体系培养出来的优秀人才迅速向城市聚集。

在异质化水平方面，在传统中国社会，人们处于熟人社会，相互之间熟悉程度高，人们之间差异不大，而随着我国城市化进程的推进，城区人口的流动加速，使得同质化的社会结构在城区开始解体，在城区中，熟人社会很难再成为现实，异质化使得民众之间的关系更加疏离，将人与人之间隔离开来。而在我国乡村社会，由于其本身的特殊背景，使得异质化的影响程度较低，与城市呈现出极大的差异。

在稳定性方面，受户籍制度影响，大量农村人口向城市迁移但却不能获得城市户口。大量的流动人口的存在冲淡了本身区域稳定的城区社会结构，城市的治理结构极不稳定，乡村则与之相反。

构成主体的差异深刻影响了治理主体的互动关系，即，城乡治理中民主的互动关系。乡村由于异质化程度低，可以通过体制外的人情政治或者宗族政治来减少治理危机的出现。而在异质化程度较高的城区治理中，城区治理主体基于较高的教育水平在治理过程中对于治理主体提出的要求更高，他们了解政府的运作模式，同时由于自身较好的知识素养，也乐于参与政府的治理过程。但是当面对政治危机时，较高的不稳定性决定城市不可能出现与乡村类似的体制外的补充。

场域治理主体互动关系的不同也决定了治理场域运行制度的不同，这一点将在下文中详述。

3、治理制度不同

中国城乡基层治理的制度存在一定的差异，主要体现在基础性经济制度、管理制度、议事协商制度和公共服务制度等方面。

首先，基础性经济制度方面。城市市场经济体制已初步建立，居民经济收入相对较高，社区居委会可更好地提供社区服务，且社区居民也更有意识地参与社区治理。而农村基础经济制度相对较落后，经济发展水平较低，村民经济收入也相对较低，因此农村基层治理的重心主要在村务管理、公共事务组织和村民自治等方面。另外在土地制度上，城市土地往往是由政府统一规划、统一管理、统一出让，而农村土地则由农民集体所有，并由农民自主经营。

其次，治理制度方面。城市社区居民委员会和农村村民委员会虽都由居民/村民自主选举产生，作为城市和农村的基层政权，主要负责协调治理社区/村内事务和提供部分基本、管理公共服务等。但在基层实践中，城市的居委和农村的村委都面临着从“议事协调”组织到“行政管理”组织的异化。但城市社区居委会的工作人员在选拔机制上更为科学、规范，并部分城市有专门机构归口管理，制度也更为成熟，而农村村委会则由于经验不足和管理制度不健全，在治理实践中会出现问题。

再次，议事协商制度方面。城市社区居民对社区事务关注度较高，除了居委会，居民依托大小城市住宅小区，纷纷成立其业主委员会等基层民主自治协商平台，并形成相应制度，能更好地发挥居民的智慧和力量实现基层社会治理。农村村民议事协商形式更多更自由，包括“围炉夜话”、“茶馆议事”等，对村内事务进行协商研讨，但在形成固定协商的组织和制度上相较不足，影响村民参与以及社会治理实效。

最后，公共服务制度方面。城市社区居委会由于基础经济较好，制度完善等可提供更为完善的社区医疗服务、社区教育、文化娱乐活动等公共服务。农村村委会则主要依靠政府拨款和村级集体经济维持开支，公共服务水平相对较低，更依赖村民自主开发和利用，如乡村旅游、农家乐等，更加注重基于当地资源和特色的公共服务。

随着城乡一体化的深入推进，城乡基层治理制度之间的差异也在逐渐减小。未来，应进一步加强城乡基层治理制度的改革，提升基层治理的能力和水平，更好地服务于城乡居民的需求。

4、治理技术不同

城乡治理技术的差异指的是，由于城市和乡村在集聚规模、生产力效率和结构以及由此产生的文化观念和社会观念的差异，因此导致的社会结构和治理技术的不同。在推进城乡治理一体化进程当中，必须要明确的前提是乡村与城市属于不同的社会模式，由此产生了不同的社会治理技术。

对于乡村治理来说，党的十九大提出要：“坚持自治、法治与德治三位一体的乡村治理模式”，是符合中国乡村社会特点的重大决策，同时这也反映了乡村社会独特的社会模式。中国传统的乡村是“熟人”社会，乡贤治理是核心，乡绅是古代社会治理的中坚力量。在这样一个信息高度透明的熟人社会中，形成的是崇尚道德教化，辅助于村规民约的法制治理模式。德治的教化是乡村治理的灵魂，也是乡村长治久安的原动力。乡贤治理通过村委会这样一个村民自治组织发挥着治理的中枢作用。同时，由于家庭是社会细胞，耕读传家、修身齐家更是千年乡村社会的优秀传统，因此在乡村治理中，家风家教是整个乡村社会治理的基础。但是在当前的社会发展阶段，由于传统农区农村空心化、老龄化问题严重，再加上乡土文化的解构，村级集体经济薄弱，乡村治理和城乡一体化面临诸多问题。

城市社会模式显然与乡村大相径庭，因为城市是一个开放、人口流动的生人社会。自1954年12月《城市居委会组织条例》公布并实施之后，我国长期以来就是以社区治理模式为主，居委会作为社区自治的主体发挥基层群众自治性组织的作用，同时鼓励居民通过自助、互助和他助、发展社区服务、增加居民社区归属感和认同感，逐步实现社区自治。在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中，推动城市管理法治化、标准化、智能化、专业化、社会化，着力加强城市日常运行管理是必然要求。但是这样的高标准社区治理模式与传统的乡村熟人社会中“乡贤”治理方式有着内在的差异和矛盾，这样的城乡融合问题在所谓的“城乡结合部”中出现已经是屡见不鲜。

5、治理资源不同

城乡治理资源是指城市和农村在政治、经济、社会和环境等方面的资源差异。城乡治理资源的不同是城乡一体化中面临的重要问题之一。主要从以下三个方面进行论述。

首先是财政资源。其在城乡治理中扮演重要角色，直接影响政府的收支和公共服务水平。城市和农村的财政资源存在以下差异：城市主要通过税收、土地出让和资本收益等方式获得财政收入，而农村则主要依靠政府补贴、土地流转和农产品销售。由于城市经济总量和人口数量较大，其财政收入总量相对较高。城市和农村在财政支出方面也有不同，城市重点投入基础设施、公共服务和城市管理，如公路、桥梁、市政设施、学校、医院和环保，而农村则注重扶贫、农业和农村建设，如农村公路、灌溉、电网、教育和医疗。此外，城市的经济发展较快，政府对城市的财政投入也更高，而农村则相对缓慢，政府对其财政投入相对较少。

其次是人力资源。这是城乡治理中不可或缺的一环。城乡人力资源有以下不同：城市人口结构年轻，更具有工作能力和创造力，相比之下农村人口老龄化、数量较少。城市的教育资源更丰富，职业技能水平更高，这使得城市在提供服务和管理方面更具优势，而农村则面临人才短缺的问题。城市的劳动力市场更为活跃，人才流动性更强，相比之下农村劳动力市场较为封闭，人才流动性较差。因此，城乡治理中，城市在资源调配和管理方面更具优势。

最后是自然资源。这在城乡治理中具有重要作用。其中，土地资源利用方式、水资源供应和生态环境是城乡间的主要差异。城市土地利用效率较高，农村则相对传统，缺乏科技支持。城市面对水资源供应压力，而农村水资源相对充足。城市环境面临空气、水、噪声污染等问题，农村则存在土壤污染、荒漠化和生态破坏等挑战。这些差异导致城乡治理在环境保护和生态建设方面的差别。

因此城乡一体化需要加强资源整合和优化配置，使城市和农村的资源得到更合理、更有效地利用。此外，城乡一体化也需要通过政策和制度创新，促进城乡间的公平发展，实现资源共享。

6、治理主体不同

中国的城乡治理主体之间以及主体的治理能力之间同样存在着相当大的的差异，这种差异进一步加大了城乡分异，为城乡治理一体化的实现制造了障碍。这种差异主要涉及到政府主体和社会主体两个方面。

在我国当前的社会治理体系下，各级党委和政府在社会治理工作中发挥着主心骨的作用，社会资源的整合，社会协同的开展，都要依赖于党和政府的坚强领导。自改革开放以来，我国的城乡治理逐渐实现了由政府的一元治理向社会多元广泛参与的治理模式的转变，但是党和政府在治理活动中的主要地位没有动摇，可以说是“一主多元”的总格局。党和政府无论在城市还是乡村都发挥着主导作用，但其能力和权责关系却不同。乡村地区不同社区之间差异大，社会关系更加微妙复杂，乡镇基层政府承担着相当沉重的责任，然而其政府能力却相当有限，决策权多集中在县级职能部门。相比于城市基层单位，乡镇政府能够调配的资源更少，其社会规划和安排更难以执行，同时其被赋予的权力也远远无法匹配其承担的责任，造成了权责不对等，事务与能力不对等的局面，这种政府主体上的相对弱势，构成了城乡治理难以以统一标准协调的重要原因。

城乡间治理主体的差异还体现在社会参与方面，这包括市场力量的参与以及公民个人参与社区治理和社会生活，在这一方面城乡之间也呈现出巨大差异。具体表现为城乡市场活力与经济发展程度的不同，使得城市拥有更加活跃和积极的市场经济主体，他们能够更广泛的参与进社会基层的治理事业，同时城市的公民社会更具现代特性，公民个体往往具有较强的法律意识和权利意识，有利于其参与社区治理事业。而乡村的状况是经济较为落后，公民法治意识淡薄，并且保存了更多封建宗法式的社会关系和思想，且随着年轻人外流，老龄化现象越来越严重，较难依靠社会主体力量推动现代化治理。城乡治理主体间的差距，为城乡一体化的协调提出了又一严峻课题。

分工情况

（编辑｜朱小双）